En el sistema previsional argentino conviven dos realidades: i) un haber mínimo (sin bonos) que se ubica por debajo de la Canasta Básica Total (CBT), y ii) un sistema que es, en comparación con otros países, caro, ineficiente e injusto, descripción en la que muchos especialistas y LCG venimos insistiendo desde hace tiempo.

Suelen verse, aunque no en todos los casos, posiciones cómodas que remarcan sólo una de estas dos realidades, cuando el desafío está en conciliar las dos visiones, fundamentalmente porque una está atada a la otra. Esa ineficiencia e injusticia es la que condiciona tener un piso de haberes más razonable.

La discusión actual: movilidad y poder adquisitivo de las jubilaciones

La movilidad de actualización de los haberes es una parte ínfima respecto de todo lo que puede discutirse y calibrarse del gasto y financiamiento previsional. A tal punto que los diversos países que encararon largos procesos de reforma previsional ni siquiera se preocupan por esa movilidad (en gran parte, por no tener inflación y disparidades de precios relativos).

La ley votada y vetada (veremos si insistida) de movilidad jubilatoria intenta resolver la primera de las realidades: el del poder adquisitivo de los haberes mínimos, señalando que licuar los haberes jubilatorios para conseguir el necesario superávit fiscal traspasa un límite tolerable, o al menos vulnera un adecuado ejercicio de priorización. Desde LCG reiteradamente hemos afirmado que los recursos presupuestarios deben tener un sesgo hacia la educación y el acompañamiento de niños y adolescentes, que es donde se concentra la pobreza (70% de chicos sub14 son pobres, según la EPH del primer trimestre de 2024), y las políticas públicas tienen mayor incidencia para aumentar el capital humano y la productividad. Pero también es cierto que la licuación de jubilaciones ya acumula varios años (como consecuencia de una mala fórmula de movilidad y de un sistema injusto e ineficiente), y los porcentajes de pobreza de los adultos mayores, que habitualmente rondaban entre 8-15%, ya se ubican en un 30%. Al mismo tiempo, se ven perjudicados muchos jubilados cuyos aportes pasados superan con creces lo que están recibiendo fruto de esta licuación.

Yendo a la nueva fórmula en sí, la intención es establecer un piso de cobertura con rango de ley (vinculado con la canasta básica), reemplazando los complementos discrecionales a través de distintos bonos. O sea, no se trata simplemente de compensar acertadamente el “faltante” de la inflación de enero (el 8% que había quedado por debajo del 20%), sino de fijar un piso, dado que las compensaciones discrecionales con bonos están siendo menos generosas por estar supeditadas al resultado fiscal (el bono se mantuvo fijo nominalmente en $ 70.000 desde marzo). Al funcionar como piso, vuelve a ayudar a las jubilaciones más bajas, desatendiendo la licuación de las jubilaciones medias.

También es cierto que esa discrecionalidad surgió de falencias de las fórmulas dispuestas por el Congreso: la anterior, sin ninguna duda, y también la actual, como comentaremos más abajo. Por ejemplo, si en lugar de aquella fórmula de 2017 (que mezclaba IPC, con salarios – RIPTE-, y posteriormente volvió a considerar la combinación de RIPTE y recursos tributarios de la ANSES) se hubiese elegido preservar el haber jubilatorio simplemente con la inflación minorista (como ahora), el haber mínimo se hubiese deteriorado mucho menos.

Esto surge de la fuerte caída de los salarios desde 2018, en relación con los precios y la canasta básica. No hubiese ocurrido lo mismo de haberse utilizado una actualización por IPC (en el gráfico de abajo, el IPC, por definición, sería una línea recta en el valor 100).

La nueva fórmula aprobada por el Congreso vuelve a poner el RIPTE en la fórmula, pero esta vez como gatillo: si el aumento RIPTE supera en porcentaje al aumento del IPC en el último año calendario, la mitad de la diferencia se incorporará al haber de marzo del año siguiente. Ese adicional implica un diseño normativo que debería evitarse, porque implica una regla permanente con un sesgo al alza, al elegir un valor que es el mayor entre dos índices (IPC y RIPTE): si el salario real subiera un año pero bajara al siguiente, reiteradamente, manteniendo así una tendencia constante, el gasto previsional sería insostenible. Por eso vemos preferible hacer recomposiciones de haberes de manera oportuna y en función de una reforma integral, que discutiremos en el título siguiente. 

Con la introducción del RIPTE (indicador que, por cierto, tiene muchas falencias al contemplar sólo los componentes remunerativos, entre otros problemas) también se revive la discusión de si las jubilaciones se deben apropiar del incremento de la productividad (implícita en el salario) cuando el beneficiario ya no es “activo”. Es un debate abierto, pero suele enfatizarse que no, que el haber inicial ya tiene la productividad “propia” incorporada (en los últimos 10 años de aporte). Seguramente estamos apelando a un exceso de tecnicismos, pero una vez jubilada, no está claro que una persona debiera apropiarse (con la movilidad) de la productividad de otros.

¿Cómo se financiaría este aumento respecto de los valores actuales? Con más ingresos respecto a los esperados inicialmente, o por una reducción de gasto tributario o con menos gastos en otras partidas. Se tratarían de movimientos presupuestarios que pretenden sortear un problema que se percibe urgente e injusto; pero un encuadre óptimo debería intentar resolverlo a través de una reforma dentro del sistema previsional, que pondere los componentes devolutivos y distributivos, y que lo haga más eficiente y justo. Sobre esto haremos comentarios en el siguiente título.

Los problemas estructurales de nuestro sistema previsional: elementos para una reforma en serio (justa y eficiente)

El problema de Argentina es que hay pocos aportes para el gasto de jubilaciones y pensiones. Primero, hay pocos aportantes (consecuencia de la magnitud de la economía informal). Segundo, las sucesivas moratorias rompieron la ecuación aportes/beneficios al aumentar sensiblemente la cantidad de beneficiarios.

Pero además (tercero), conviven una enorme cantidad de sub-sistemas de jubilaciones con diversos grados de generosidad, lo que lo hace extremadamente inequitativo. Este mosaico de regímenes con “aportes promocionales” (incluyendo menor edad de retiro o cualquier elemento que eleve desmedidamente la relación entre la suma de beneficios y la suma de aportes) está afectando la sostenibilidad del sistema, dada nuestra demografía. En relación con estándares internacionales, Argentina gasta mucho en jubilaciones para la cantidad de adultos mayores que tiene.

También hay mucha gente joven (varones menores de 65 y mujeres menores de 60) que cobra beneficios, y a veces más de un beneficio (por pensiones, por regímenes especiales, etc).

¿Cómo podemos darnos cuenta de estas ineficiencias? ¿Cómo podemos poner algún número que lo cuantifique? Hagamos el ejercicio que Rafael Rofman suele enunciar en distintos ámbitos: dividamos el gasto previsional total (incluyendo PUAM y gasto de las cajas provinciales) por la cantidad total de mujeres de más de 60 años y varones de más de 65. Ese gasto daría para que todas esas personas cuenten con una jubilación de $600 mil pesos mensuales (a pesos de hoy), es decir 2 veces la mínima aun contemplando el bono de $ 70.000.

Por supuesto, no se trata acá de exagerar el componente solidario, anulando por completo el componente devolutivo de los aportes. Simplemente, atando esto con la existencia de unos 200 regímenes de excepción con aportes promocionales, exponemos que eliminando esos focos de privilegios se puede alcanzar un esquema más eficiente y justo.

¿Cómo hacer un esquema más equitativo? Primero, lo obvio: por tener un sistema muy ineficiente e injusto, es relativamente fácil ganar en eficiencia y justicia. Para balancear el componente devolutivo con el componente solidario, la premisa de base sería tener un piso mínimo financiado con rentas generales (asumiendo que nuestro sistema tributario es lo suficientemente progresivo). Y luego, montado sobre ese piso, se agregaría un plus proporcional a los aportes (años x montos), al estilo de cuentas nocionales. Se debería empalmar de manera proporcional con el sistema actual, computando los aportes viejos y los nuevos.

Si se quisiera dar un pilar solidario equivalente a la PUAM de hoy (más bonos), eso daría un gasto nacional de unos 2,3% del PBI, incluso menor al monto de rentas generales que se utilizan para cubrir el déficit de ANSES. Por otro lado, con un esquema así desaparecerían las transferencias a las cajas provinciales y, de hecho, debería existir un solo sistema nacional (para discutir: financiado por Tesoro o coparticipación acordada). Si alguna provincia quisiera elevar las prestaciones (con o sin aportes/contribuciones provinciales adicionales) podría hacerlo con su bolsillo. Del mismo modo, cualquier aporte adicional, individual o por colegios profesionales, podría coexistir complementariamente como pilar voluntario.

Este esquema con un pilar de base solidaria y mínima más un esquema de beneficio complementario y proporcional a los aportes tuvo su bosquejo en las primeras versiones la ley Bases, estableciendo una Prestación de Retiro Proporcional (PRP) que rompía con el mínimo de 30 años de aportes (un mínimo que es una fuente adicional de injusticias entre aportantes similares).

En aquella versión no había detalles metodológicos ni tampoco quedaba definido el pilar mínimo. Por haber sido un intento demasiado vago (un solo artículo en el proyecto) y permitir así una delegación excesiva en la reglamentación del Ejecutivo, ese artículo fue quitado del paquete aprobado, pero de todos modos dejó un precedente para insistir con variaciones.

Lo cierto es que un pilar mínimo más un componente nocional, aun en su simpleza, resulta una parte importante de una verdadera reforma previsional. Pero para eso hay que eliminar los regímenes de excepción. Sin dudas va a haber que modificar los aportes del régimen de autónomos y el componente de aportes previsionales del monotributo (desde ya, también el componente que financia la salud) si es que no se quiere que esos aportantes reciban sólo el pilar básico. Y después quedan aspectos que requieren de calibración: definir la tasa de traspaso deseada (cuánto menos se recibe de jubilación respecto del salario) equivalente a 30 años de aportes, lo cual establece el porcentaje de prestación complementaria (proporcional) por cada año de aporte, lo cual a su vez establece el porcentaje de contribuciones y aportes (hoy en 27%) sobre el salario, y también corregir la edad de retiro en función de cálculos actuariales, entre otros. Todo esto lo veremos, de manera estilizada, en un próximo (pronto) informe, que mostrará también que, en un sistema más equitativo, puede haber margen para reducir aportes previsionales, reduciendo el costo laboral del empleo registrado.

Por último, será importante ver si algo así vuelve a ser comandado por el poder ejecutivo, o si el mismo poder legislativo es capaz de comenzar por sí mismo un proceso de discusión de fondo que finalice en un proyecto de ley acordado por la mayoría. Hay que tener presente, además, que en 2025 vence la moratoria vigente, determinando una fecha cercana en que el sistema previsional tendrá un nuevo foco de discusión. Desde hace varios años, tanto el poder ejecutivo como el legislativo han evitado abordar una reforma estructural con beneficios de largo plazo, consecuencia de lo cual las discusiones sobre parches se reiteran. Como estos procesos de reforma llevan mucho tiempo de diálogo, discusiones y calibraciones, entre los actores políticos y especialistas en el tema, conviene iniciarlo cuanto antes.